依宪治国　继往开来

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。依法治国，首先是依宪治国。一个既高瞻远瞩，又符合实际，既能为国家发展确定长远目标，又能为现实提供指导的宪法是国家政治、经济、文化和社会生活顺利发展的首要条件。刚刚闭幕的九届人大二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案，是我国法制建设历史上的一件大事，也是我们国家政治和社会生活中的一件大事。我们每个人都负有保障宪法实施的神圣使命，不但要在自己的工作中切实维护宪法的权威，保证宪法的实施，而且负有大力宣传宪法知识，普及和强化宪法意识和法治观念的责任。

1840年鸦片战争以来的100多年里，中国各派政治力量都把制定一个符合自己政治理想的宪法作为目标。刘少奇在1954年《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中写道：一百多年以来，中国革命同反革命的激烈斗争没有停止过。这种激烈的斗争反映在国家制度的问题上，就表现为三种不同的势力所要求的三种不同的宪法。

第一种是晚清皇帝、北洋军阀、国民党制定的伪宪法。1898年的戊戌变法是中国近代史上立宪努力的开端。当时以康有为、梁启超为代表的资产阶级改良派上书清朝廷，提出了变法的三个方面，其中之一就是“开制度局而定宪法”。他们认为，西方的富强，根本在于宪法至上，权力分立，公开制约，即所谓“明示大公、相互牵制，治法之最善而无弊者也”。中国要富强，也必须走这样一条道路。然而，变法失败了，改良派通过制定宪法实现中国君主立宪的梦想也随之破灭。戊戌变法后，清朝政府虽然压制了国内的改革力量，但是他们却受到了来自国外的压力。由于外国资本主义进入中国，他们要求清政府按照西方国家的模式来改造自己的法律，并且将它作为放弃所谓的“领事裁判权”的条件。1905年，清朝政府派五大臣赴西方考察。考察归来，他们提出了立宪的三大好处：第一，立宪可以使清朝政府“皇位永固”；第二，立宪可以为清朝政府减轻“外患”；第三，立宪可以使清朝政府消除当时此起彼伏的“内乱”。1908年8月，清朝政府以皇帝的名义颁布了《钦定宪法大纲》。这个宪法大纲不是现代意义上的宪法，而是一个以宪法大纲之名，行封建专制之实的法律。1911年武昌起义爆发后，清王朝风雨飘摇，摄政王载沣命令中央资政院迅速起草宪法，仅三天时间就炮制了《宪法重大信条19条》。当时这个十九信条未来得及实行，清朝政府就完结了。同时对宪政改革充满希望的民众通过这个宪法大纲看穿了清朝政府的本质，他们对于在封建朝廷的领导下进行立宪以实现改革当时中国落后的政治体制的希望彻底破灭了。1914年5月1日，袁世凯正式颁布了《中华民国约法》，完全推翻了《临时约法》所确立的民主共和原则，实际上复辟了封建制度。袁世凯死后，军阀混战，直系军阀头目曹锟贿选总统成功后于1923年制定了一部《中华民国宪法》，1930年国民党起草了《太原约法草案》，目的是缓和新军阀之间的矛盾。后由于蒋介石在中原大战中获胜，该宪法草案并未公布实行。1931年，蒋介石政府制定《中华民国训政时期约法》，确立了“训政”体制。在“训政”体制之下，官吏恣肆，人民自由和权利遭任意侵犯，造成天怒人怨。1936年5月，国民党政府颁布了一个新的宪法草案，史称《五五宪草》，其基本精神是漂亮的民主原则掩饰下的大地主大资产阶级专政。1945年日本帝国主义投降后，中国面临着两种前途、两种命运的抉择。1946年1月，国民党政府在全国人民的压力下被迫在重庆召开了有中国共产党和其他民主党派参加的政治协商会议，会议提出结束国民党一党专政，制定民主宪法。但蒋介石却一意孤行，1946年在南京召开伪“国民大会”，通过了《中华民国宪法》，这部宪法称结束训政，但具体条文却处处体现独裁专制。这类宪法虽然以“宪法”为名，但从精神实质来说，却是与宪法本身的含义不相容的。它们的出现说明在半封建半殖民地的中国不可能有真正的宪法和宪政。

第二种是中国民族资产阶级制定的宪法。1912年1月1日，中华民国南京临时政府正式成立。这标志着在中国实行了二千多年的封建制度的结束。1912年3月1日，孙中山以中华民国临时大总统的名义颁布了《中华民国临时约法》。《约法》体现了“主权在民”的政治原则，规定了人人权利平等，并且罗列了人民享有的宪法权利。在国家制度的设计上，参照西方国家的“三权分立”的政治制度，设立了以参议院为立法机关、临时大总统与国务院为行政机关、法院为司法机关的权力分立制度和互相制约的关系。这是中国历史上第一个具有现代意义的宪法文件。但是，在封建势力强大、战乱频繁的中国近代史上，民族资产阶级的宪法是行不通的，改革派希望用一个写在纸上的宪法来维持一个民主共和国的希望很快就被袁世凯复辟打破了。

第三种宪法是共产党领导的人民政权制定的宪法。中国共产党成立以后，1931年颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，1941年通过了《陕甘宁边区施政纲领》，1946年通过了《陕甘宁边区宪法原则》。这些宪法性文件虽然是地区性的，但是代表了中国人民对于民主宪政的追求。

中华人民共和国成立以后，从1949年到1954年这段时间里，中国的政治制度与国家制度是由《中国人民政治协商会议共同纲领》确定的。在中华人民共和国的法制史上，《共同纲领》是发挥了重大作用的临时宪法。在这部法律的指导下，中华人民共和国在成立以后进行了生产资料私有制的社会主义改造，完成了恢复战后经济的任务，政权得到了进一步的巩固。同时，随着政权的稳定，国家管理的规范化和秩序化也提上了日程。制定一部宪法，把国家的根本政治制度和社会制度以法律的形式固定下来，成为一项迫切的任务。1953年1月，成立了以毛泽东任主席的宪法起草委员会。1954年9月15日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会在北京召开，会议通过了中华人民共和国的第一部宪法。这部宪法对中国的政治经济发展起到了推动作用。

1975年宪法是在“文化大革命”中制定的，它反映了当时中国的政治和社会条件特点。1975年宪法的特点是：第一，贬低法律和法制的作用；第二，削弱了国家机构的权力和职能，特别是取消了原来国家权力机构法院、检察院和公安机关分工负责、互相制约的结构；第三，大大削减了原来宪法规定的公民的基本权利和自由，造成了公民的权利无法正常行使的局面。

1978年宪法是由第五届全国人民代表大会第一次会议于1978年3月5日通过的。1976年10月“四人帮”被粉碎，“文化大革命”结束。经过两年的“拨乱反正”之后，中国迫切需要一个新的“总章程”，需要向全世界宣告中国的内外政策和奋斗目标。1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了第三部《中华人民共和国宪法》。这部宪法首先总结了“文化大革命”十年的教训，提出了建设社会主义现代化的目标。其次，在国家权力结构方面，加强了全国人民代表大会的组织，扩大了它们的职权。例如，规定全国人民代表大会有权监督宪法和法律的实施等；恢复了人民检察院的设置，并且重新规定了法院工作的一些曾经被取消了的原则，如公开审判、被告人有权获得辩护等。第三，在公民权利与自由方面，恢复了一些重要的权利，如宗教信仰的自由，进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由等。但是，这部宪法对于“文化大革命”和“以阶级斗争为纲”仍然持某种程度的肯定。正因为如此，4年之后，当改革开放为中国展示了新的道路和前景的时候，1978年宪法的历史使命也就终结了。

同前三部宪法相比，1982年宪法具有新的时代特点。第一，明确提出今后国家的根本任务是集中力量进行现代化建设。与现代化并列，宪法还提出了“高度文明，高度民主”的目标。对于中国人民来说，这个意义是非常重大的。现代化不仅仅是一个经济概念，它还意味着现代化的政治体制，现代化的社会结构，现代化的观念。第二，在国家政治体制方面作了较大改革。例如，加强了人民代表大会制度，扩大了人民代表大会的权力，并且决定在县以上各级人民代表大会设立常务委员会；强调了行政机关的首长负责制；扩大了地方的权力，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规；适应农村改革的需要，改变了在农村实行了30多年的人民公社制度；规定了国家可以设立特别行政区的条款，为收回香港和澳门提供了宪法根据；废除了实际存在的领导人职务终身制，规定他们连续任职不得超过两届等。第三，突出了民主与法治精神。公民权利与义务的规定得到了扩大。在以前的宪法中，“公民权利与义务”排在“国家机构”之后，这部宪法首次把“公民权利与义务”一章置于“国家机构”之前。宪法序言强调了宪法至上原则，指出：宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这一规定，对于改变长期以来社会生活中存在的党的政策高于宪法的现象，提供了依据。

宪法是国家的根本大法，它集中反映一个国家的政治、经济目标和法律价值观。一个稳定的宪法不仅是国家政治经济稳定的基础，也是法律的权威和宪法精神得以形成和稳固的基础。但是，在社会政治经济发生重大变革的情况下，某些规定便不可避免地同新的历史条件和要求不相适应。在这样的情况下，为了保障宪法与社会发展相协调，几乎所有国家在维护宪法稳定性的同时都适时地对宪法作出修改。我国也是这样。

尽管1982年宪法是一部体现民主和法治原则的好宪法，但这部宪法的某些规定不适应改革开放和社会主义现代化建设的新情况、新问题。在这样的情况下，或者是宪法规定束缚社会的发展，或者社会发展忽略宪法规定走自己的路。前者违背历史发展规律，后者可能导致宪法权威的丧失。如何既能够使宪法成为改革的动力而不是阻力，使宪法既能够保持权威性同时又能促进社会发展的目标，不仅仅是一个技术问题，也是一个现实政治问题。从1988年开始，中国改变了修改宪法的方式，即从整个修改变为采用修正案的方式。这种方式也是目前世界上大多数国家所采取的方式。它的最大优点是：第一，够保持宪法基本结构的稳定，修正案主要是对宪法部分内容的修改而基本结构不动；第二，比较灵活，它能够及时适应社会发展变化的需要，针对性强，容易达成一致意见。

1988年的宪法修正案。1988年4月12日，七届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这个修正案主要解决私营经济在中国的宪法地位问题。所有制问题一直是经济体制改革中的敏感问题，传统的社会主义所有制观念来自于原苏联模式。公有制经济被视为社会主义上层建筑的经济基础，对公有制的任何动摇都有“修正主义”之嫌。与原苏联不同，由于中国传统的小农经济的影响，纯粹的社会主义公有制从来就没有实现过，但是“一大二公”曾经是中国社会主义建设的目标。中国第一部宪法制定的时候，中国经济中是多种所有制形式并存，宪法明确规定要通过社会主义工业化和社会主义改造，以全民所有制代替其他的所有制形式。第二部宪法规定中国的所有制形式主要有社会主义全民所有制和劳动群众集体所有制，对于现实中存在的农民的个体劳动，要“引导他们逐步走上社会主义集体化的道路”。第三部宪法坚持了同样的规定。1982年宪法在坚持公有制是社会主义经济制度的基础的前提下，放宽了对城乡个体经济的限制，承诺“保护个体经济的合法的权利和利益”，并且“允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业和其他经济组织进行各种形式的经济合作”。宪法对私营经济给以明确保障，有利于充分调动社会积极因素，解放和发展生产力，有利于保障私营企业的合法权益，引导、促进其健康发展。修正案第2条是在宪法第10条中增加的规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。土地的使用权和所有权是密切联系的。根据宪法和法律，中华人民共和国的土地是公有的，也就是说，理论上，全体公民都享有土地所有权。但是实践中，土地的使用权仅仅限于直接使用土地的那些人。例如，一个村的土地，仅供本村村民使用，其他人使用必须通过一定的法律手续。自1978年改革开放以来，国内的各种经济合作和以引进外资、引进技术为主的对外经济合作，使土地使用权的出租和有偿转让越来越普遍，很多村庄在没有法律根据的情况下，自行处理所使用的土地，从中衍生出许多问题来。房地产业的发展也需要土地使用权的可转让制度，在没有宪法和法律根据的情况下，各地区、各部门各行其是，严重破坏了土地的合理使用。宪法的明确规定，有利于促进经济合作的扩大和房地产业的健康发展。

1993年的宪法修正案。同第一个宪法修正案相比，对国家政治与经济体制改革的意义更为重大。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会把中国经济体制改革的目标确定为建立社会主义市场经济体制。尽管宪法已经实行了某些变革，但是它仍然有一些关于计划经济的一些规定，只有修改这些规定，才能给市场经济建设提供一个适宜的法律环境。

这个宪法修正案共9条，它对中国的政治经济体制所作的具有重要意义修改是：第一，明确了中国社会的发展阶段：“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义理论，集中力量进行社会主义现代化建设”。通过这样的表述，在宪法中确立了建设有中国特色社会主义理论的指导地位，使改革开放成为明确的宪法原则。明确中国社会的发展阶段可以澄清很多理论上的困惑，也可以使决策者的决定更符合实际。第二，在宪法序言第10段末尾增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。在宪法中增加这样的规定，使中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在政治生活中有了更加明确的地位，从而可以更好地发挥这一制度在我国政治生活中的重要作用。第三，用“国有经济”的提法取代了“国营经济”的提法。一字之差，含义不同，其经济和社会意义也不同。这个用词的转换表明国家承认所有权和经营权是可以分离的。宪法修正案为消除计划经济的影响，落实企业生产经营的自主权，实现企业经营机制的转换，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、自我约束的经济实体开辟了道路。第四，正式取消了“农村人民公社、农业生产合作社”这一概念，代之以“农村中的家庭联产承包为主的责任制”的概念。第五，用“社会主义市场经济”取代了“计划经济”。中华人民共和国成立后曾经建立了一整套高度集中的计划经济体制。实践证明，这种体制尽管在当时有其建立的必要性与合理性，曾经起过积极的作用，但后来造成权力过分集中，阻碍人民群众的积极性和创造性，阻碍了生产力的发展。经过近20年改革的实践，在宪法中明确市场经济体制是中国经济体制的基本模式，不仅仅是观念的变化，也是方式和方法的变化。第六，强调了国有企业的经营自主权。修正案第8条写道：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”。而原来的规定是“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下”，“有经营管理的自主权”。第七，强调了集体经济组织的自主权。宪法原第17条规定集体经济组织在“接受国家计划的指导”的前提下有独立进行经济活动的自主权。修改后，取消了这个前提，只要求集体经济组织在“遵守有关法律的前提下有独立进行经济活动的自主权”。

1999年的宪法修正案。第九届全国人民代表大会第二次会议通过了我国宪法的第三个修正案。这个修正案反映了全国各族人民的意志和要求，吸收了改革开放以来行之有效的建设有中国特色的社会主义的路线、方针和政策，体现了时代精神。经过这次修改，我国宪法更具权威性，更加完善，更符合经济和社会发展的要求。首先，将邓小平理论写进了宪法序言，使邓小平理论指导思想地位得到了宪法保障。其次，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入了宪法。从一个口号，一个治国方略，到一个宪法原则，这是一个意义非常重大的发展。依法治国的内在价值在于使法律具有最高权威，把人民的意志和利益作为法治的最高原则。第三，确立了我国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度。坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存，完全符合我国社会主义初级阶段的实际情况，有利于生产力的发展。